刘岚 通航委 2022-06-24

2016年国办下发《关于促进通用航空业发展的指导意见》以来，国家和军队有关部委特别是局方“放管服”力度不断加大，内容不断深化，法规不断完善，我国通航基础设施建设、企业数量规模和相关产业都得到了较快发展。截至2021年底，全国在册管理的通用机场达到370个，比六年前增加了70个；获得经营许可证的传统通航企业599家，比六年前增加了318家；通用航空器在册数量3018架，比六年前增加了1144架；飞行117.8万小时，比2015年多44.6万小时；无人机企业也得到了迅猛发展，已达12663余家。特别是地方政府对发展通航越来越重视，近两年不少省市成立了通航发展建设领导小组，新出台了通用机场布局规划、通航制造业计划、激励政策和有关法规；有的试点省在军民航支持和政府主导下，建立了服务全省的飞行服务站、划设了低空空域和目视飞行航线，制订了低空空域协同运行办法等，积极创造先行条件，营造通航发展生态环境；有的市立足航空器制造优势，打造产业链，扩展通航场景应用。当前围绕通航发展进行各种尝试，摸索经验非常必要，都将对推动当地乃至全国通航发展起到促进和示范借鉴作用。

众所周知，任何事物发展都有其客观规律及应遵循法则，离不开内在因素和外部环境相互作用，通航成长亦是如此。纵观通航发展现状，在通用机场、通航企业、航空器数量和飞行时间方面都有较大增长，但总体规模还较小；在航空器自主研发、市场开放培育和通航飞行等方面，仍不能满足发展需要。究其原因有产业政策引导力度还不大，对通航还不够重视，空域管理体制改革还不快，法规不健全等等，通航飞不起来、飞的不好、飞的不顺的问题依然存在，影响了通航社会价值和商业价值发挥，制约了低空经济产业发展。总之，目前我国通航内生动力与外部环境条件还不够契合，尤其是影响通航发展全局性问题亟待解决。

一

全面深刻领会发展通航重要意义，突出通用机场建设先行，确保实现国家决策部署。

发展通航是国家作出的战略决策，是实现中共中央、国务院提出把我国建设成交通强国的重要内容。2019年9月14日中共中央、国务院印发了《交通强国建设纲要》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。纲要提出要大力推进革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区、垦区林区等交通发展，在有条件地区推进具备旅游、农业作业、应急救援等功能的通用机场建设。今年4月26日习主席主持召开中央财经委第十一次会议，研究全面加强基础设施建设问题，强调基础设施是经济社会发展的重要支撑，要统筹发展，会议指出要布局建设一批通用机场。另外，纲要还指出要培育充满活力的通用航空市场，完善政府购买服务政策，扩大短途运输、航空消费等市场规模，推动低空飞行旅游发展，积极发展无人机物流递送等。由此可见，加强通用机场建设，既是国家发展交通基础设施、建设交通强国的需要，又是促进通航产业、发展低空经济的需要。鉴于通用机场具有交通基础设施属性，又是发展通航产业不可或缺的重要平台，为此，建议将通用机场纳入国家公共交通基础设施范畴，对符合政策条件的，由国家和地方财政投资先行先建，加大对企业投资通用机场建设的补贴力度，防止“规划挂墙上、建设不落实”和“场址已批复、建设没人管”。通航机场设施建设，涉及军方、民航和省政府审批等，从选址、批复到建成投入使用，通常需要2.5年至3.5年时间，必须要超前科学谋划布局。对军方已核准批复的通用机场场址建设情况，国家有关部委和军方应组织一次全面普查。

发展通航是建设我国现代化经济体系的先行领域，对促进我国经济社会发展具有重要意义。通航是以为政府、企业和个人提供社会公共服务、生产作业服务、商业企划服务和大众消费服务的通用航空飞行活动，具有产业链长、服务领域广、带动作用强的特点。通航产业体系的核心是通用航空器生产制造、通航市场运营、通用机场服务保障等；上游基础产业涵盖了航空高科技技术等，如新型航空材料、航空发动机、航电系统的研发和金融业等；下游应用产业服务涵盖了第一、二、三产业等，如农业、林业、工业、商业、建筑业和人工降雨、航拍航测、航空救援、航空运动、航空科普、空中游览、航空器销售、维修、飞行培训、娱乐飞行、公务航空、短途运输和保险业等，应用前景非常广阔。作为一种新经济形态的通航产业，具有很大的商业发展潜力，是我国经济发展新的增长点，对促进我国产业转型升级和消费升级，具有重要带动作用，在我国经济社会建设中占有独特的地位。同时，发展通航对全面提升我国航空工业研发制造水平，补齐民航发展短板，加快民航强国建设，都具有十分重要的意义。

发展通航是提升我国航空应急救援能力水平的刚性需求，对加强民生工程建设和国防战备建设具有重大现实意义。航空应急救援主要是以通用航空器为载体，平时和应急时可担负自然灾害、事故灾害、公共卫生事件灾害和安全事件灾害等救援。我国是一个地震、水灾、火灾等自然灾害多发，道路交通、劳动生产等安全事故也时有发生的国家，每年都需要抢险救灾，防灾减灾救灾压力非常大。航空应急救援具有不受地面交通受阻和灾害造成的影响，可快速到达现场开展施救工作的特质，在2008年汶川大地震中，空中调运重装、紧急转送伤员，快速运送救灾人员物资等，为抢救人民群众生命财产安全，通航发挥了不可替代的重要作用；2020年武汉爆发新冠疫情期间，为防止疫情扩散，在武汉封城地面交通运输关闭的情况下，通航直升机和无人机紧急运送抗疫医疗物资药品等，为武汉抗疫保卫战作出了突出贡献。另外，通航也属于典型的军民融合发展领域，是保障国防安全的重要战略资源。我国周边地缘政治环境复杂，东海、台海、南海斗争形势严峻，特别是台独势力猖獗，一旦战时需要可及时集结支援部队，作为部队作战后勤保障力量，担负战场伤病员救护转送、作战物资补给和人员投送等任务。总之，加快发展壮大我国通航，推进航空应急救援力量建设，是一项利国利民利军的伟大事业，也是一个大有作为的新型产业。

二

加快优化调整空域管理体制机制，提高低空空域利用率，促进通航与运输航空协调发展。

目前我国民航共划设了15个高空管制区、25个中低空管制区和46个进近（终端）管制区；建立了民航空管局、7个地区空管局、37个空管分局（站）三级运行管理体系，为运输航空和通航提供服务保障。随着我国通航不断发展壮大，飞行活动不断增多，飞行时间不断增长，加之无人机运行常态化和飞行汽车发展等通航新业态渐行渐近，以及国家陆空一体化综合交通建设需要，以保障运输航空为主的空域管理体制机制，必须进一步改革优化调整，以适应新时代发展。

中共中央、国务院在《交通强国建设纲要》中，强调要完善航空服务网络，加强空域等资源集约利用，不断深化空域管理体制改革，建立健全适应综合交通一体化发展的体制机制等。这是国家从实际情况出发，面向未来提出的新要求。为此，重新调整优化我国民航管制区和管理体制机制，是落实中共中央、国务院委指示的具体行动，是持续深化低空空域管理改革的主要内容，也是加快我国通航产业发展和构建现代综合交通运输体的急需，对提高空域资源利用率，建立低空经济服务保障体系和构建统一大市场，确保通航与运输航空协调发展具有重大意义。

深化空域管理体制改革，首要任务是对现有空域重新优化，再对空域管理体制机制进行调整改革。为给通航发展创造更好的生态环境，应以建立低空飞行服务保障体系，减少空域管理单位和协调环节、提高飞行计划审批效率为重点，对现有空域划设进行优化调整。局方可根据多年飞行大数据和管理经验，利用现代技术手段，针对通航飞行活动需求量较大的地域，在确保对运输航空飞行影响不大的情况下，协调军方对现划设的中低空管制区和进近（终端）管制区进行再优化。可参照战区或7个地区空管局辖区划设管制区，也可采取循序渐进逐步过渡的方式，通过拆分方法扩大中低空管制区范围，将现在的25个中低空管制区减少至20个以内，也可按照与高空管制区相适应，例如在全国共划设15个飞行管制区；再根据新划设的飞行管制区，对应成立管制中心，统一由民航空管局负责领导管理，并相应调整优化区域管制和终端管制及进近管制单位数量。鉴于通航飞行量不断增长和通航新业态发展需求，对管理体制编制和工作机制带来的冲击影响，针对我国低空飞行保障体系建设相对滞后，服务保障能力严重不足，难以为通航发展提供有力支撑，可考虑通航发展需求和在低空飞行服务保障力量较弱地区，相应建设若干个飞行服务站，作为民航空管管理和运行体系的末端，专门负责通航飞行服务保障工作等。通过以上优化调整，即可减少空域交叉重迭或空域空隙，简化理顺管理关系，提高空域利用率和低空飞行服务保障能力，又可达到减少飞行保障协调环节，提高飞行计划审批效率，确保通航能尽快飞起来、飞的好、飞的顺之目的。总之，要通过空域优化和管理体制机制调整改革，大力改善通航发展外部生态环境，提高低空使用效率和通航飞行效益。否则，对通航而言空域管理体制改革意义不大。

另外，通航飞行除了飞行员培训和部分跳伞在本场空域飞行外，其它飞行都在外场活动，如航拍航测、农林喷洒、飞播造林、人工降雨、电力巡线、空中游览、短途运输等飞行，且都会穿越军民航管制的航线、空域和在军民航管制区域飞行活动。为不影响民航航班飞行和部队飞行训练，确保军民航飞行安全，通航每次飞行前都要分别向军民航申报飞行计划（起降地点、起飞时刻、飞行航线、高度、作业空域活动方法），待军民航分别批复后才能起飞实施。由于生产作业等外场飞行跨度范围广，飞行计划审批涉及军民航单位多，批复流程复杂且时间长，抑制了通航飞行时效性要求快的特点，很大程度上制约了通航发展。鉴于通航飞行属于民用航空活动，由局方负责管理，因此，局方应进一步加强与军方就如何提高通航飞行计划审批效率和放飞等问题，进行深入研究协商，制定行之有效措施，缩短审批时间等。

在我国还不具备低空飞行活动能全程监控、空地联络能保持畅通的情况下，除非在敏感地域或有规定要求的地区外，不宜一概采用“看的见、联的通、可控制”的工作方式，审批通航飞行计划。应该从支持我国通航发展的高度，在飞行时间、高度、距离差方面，不影响军民航飞行活动，能保证飞行安全时，就应批准同意飞行，不能以监控手段欠缺，为防相撞等安全为由，不批或在一个空域只放飞一架飞机的做法，确保通航“能飞尽飞”。

三

充实完善我国通航管理法规体系，提高服务范围质量，为通航可持续发展创造良好环境。

建立健全通航管理法规，对加强通航建设，改善运营环境，降低企业综合成本，保障飞行安全，促进通航依法有序发展具有重要的现实意义。通用航空与运输航空因功能定位不同，两者之间性质和使用的航空器差异巨大。运输航空主要是作为空中交通运输工具，从事公共航空运输飞行活动，通用航空主要是作为空中劳动生产工具，从事公共航空运输以外的各种飞行活动。因此，建立完善独立的通航管理法规，是发展通航的需要，要突出专业特点与运输航空分类管理。

对直接涉及飞行安全的航空器适航取证、飞行员培训和通航飞行活动等，必须要严“管”起来，建立健全安全管理法规，实施精细化管理。加强对通航公司飞行安全检查，对违规飞行危及安全的单位和人员，依法严肃处理。对通航公司正常运营管理方面，要在“放”和“服”上下功夫，建立健全各项法规，防止简单且无法律依据地以保安全为由，限制通航飞行活动。例如有的地方局对审定的2+9座飞机，无论是短途运输飞行还是空中跳伞，只允许上7名乘客，使通航企业很难盈利；有的地方局完全参照通用机场的标准管理飞行营地，不利于航空运动发展和通航消费市场培育，对只要符合上级主管部门的标准和航空器使用要求的，就应给予支持；有的通航公司发生飞行事故，其它公司也被要求停飞；有些地方开进博会期间，要求距其190多公里的通航公司只许本场训练，不让开展空中游览、跳伞等载客类飞行，而200公里以外的不限制；也有地方政府以安全为由，叫停通航飞行活动等等，这些过度执法，干涉企业正常生产经营和搞“一刀切”的粗放式管理，对通航公司尤其是对占大多数的靠其盈利的民营企业伤害性较大，也造成了一定的社会负面影响，由于政策法规不健全和执法的不确定性，也会直接影响投资人信心，不利于通航可持续健康发展。去年通航公司在6月中旬至7月中旬停飞，通航人都理解支持，但停飞保安全的时间不宜太长，有的超过了30天；另外，通航135部短途运输实质上是定期载客运行，具备一定的公共运输性质，但飞行管制层面视为非定期飞行，一飞一申请，受军方活动和民航流控影响较大，延误率较高，旅客体验性较差，局方应研究将短途运输纳入定期航班进行保障，并写入法规。

关于通航飞行计划通报问题。应明确规定受理通航飞行计划的民航管制机构（民航飞服中心）待计划批复同意后，负责向其它有关管制单位通报批复情况，并及时反馈飞行计划申报单位，而不应该由飞行计划申报单位在向所在管制区的站调（民航飞服中心）申报飞行计划后，再去多方打听其它有关站调（民航飞服中心）的联系方式，通报协调飞行计划等情况。为了方便各通航公司、通用机场、站调（民航飞服中心）、飞行服务站等之间工作协调及有关信息查询，局方应建立或规定上述单位都要建立信息查询服务系统，内容包括但不限于本单位航管联系电话、机场基本情况及气象信息等，方便需求者可随时网上查询。另外，局方应把通航飞行活动情况，列为工作考核项目，对各管制区通航飞行计划申请、批复执行情况和未批复原由等作为重要内容，进行考核讲评，及时研究解决存在的问题。

关于对通航新业态提前研究立法及通航定义修改问题。例如无人机物流递送等常态化运营和飞行汽车时代即将到来，对这类航空器适航取证、起降平台建设标准、使用要求，以及城市空中交通运输等，都需要对其不同运行、安全保障和使用管理等方面，进行超前研究立法规范问题，并将为保障通航活动建立的飞行服务站，纳入通航管理法规体系，明确责权利等。同时，随着新型航空器快速发展及广泛应用，通航飞行新业态不断涌现，为传统通航赋予了新的内涵与外延，因此需要对我国通用航空概念进行修改，重新进行定义。

对不利于通航发展的管理规章应及时修改。例如用于通用机场建设与运行管理的《通用机场分类管理办法》中，将乘客座位数在10座以上的航空器开展商业载客飞行活动的通用机场划定为A1级通用机场，座位数在5～9之间的划定为A2级通用机场，除 A1、A2 级外的 A 类通用机场划定为A3级通用机场。只用差别极小的座位数将通用机场硬性划分为三个等级有何意义？10座以上的航空器不能在A2通用机场起降吗？对这种不符合行业规范，不利于通用机场使用和通航发展的规定，都应当尽快修改。

综上所述，发展壮大通航符合我国国情，是新时代经济社会建设的需要，是人民群众对美好生活向往的需要。唯有坚决积极贯彻落实党中央、国务院的指示要求，加快研究解决制约通航发展的瓶颈问题，才能又好又快地全面推进我国通航发展建设步伐。顺应天时，把握机遇，通航的春天还会远吗。